习近平总书记强调，“公共安全连着千家万户，确保公共安全事关人民群众生命财产安全，事关改革发展稳定大局”。党的二十大报告指出，“坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型”。党的二十届三中全会《决定》继续就完善公共安全治理机制作出战略部署。在以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的新征程上，必须以更高的标准、更大的力度、更实的措施，推动公共安全治理模式从事后被动应对向事前主动预防转型，积极维护和塑造有利于发展的公共安全环境。
预防是更有效、更经济、更安全的公共安全治理策略
公共安全治理是一个全周期的闭环活动过程，包含事前防范准备、事中抢险救援、事后恢复重建等不同环节。古人云：“防为上，救次之，戒为下。”“上医治未病，中医治欲病，下医治已病。”习近平总书记强调，“全面贯彻落实总体国家安全观”，必须“坚持立足于防，又有效处置风险”。与事中抢险救援和事后恢复重建相比，事前预防准备是一种更有效、更经济、更安全的治理策略，在全周期公共安全治理活动中处于先导性、基础性、战略性地位。
更有效，因为事前预防以风险为中心，旨在消除或控制各种存量风险，有效预防或减少各种增量风险，从根本上来避免或减少公共安全风险的发生。事前预防强调关口前移、标本兼治、源头治理，最大限度地减少引致公共安全的孕灾环境、致灾因子和承灾体的脆弱性。同以事件为中心的抢险救援相比，事前预防是一种“釜底抽薪”式的治理策略，努力把问题解决在萌芽之时、成灾之前，牢牢把握公共安全工作的主导权和主动权，而不是在公共安全事件发生后匆忙上阵、仓促应对、疲于应付。
更经济，事前预防强调以最小成本最大限度地防控公共安全风险，达到最佳的公共安全效果。公共安全治理需要考虑成本和收益，争取以最少的投入获得最大的安全收益。与事中抢险救援相比，事前预防是一种“低成本—高收益”的治理策略，坚持“花小钱、办大事”，以“平时小投入”换来“长久大平安”，而不是在公共安全事件发生后高成本、高代价抢险救援，甚至有时造成力量和资源的浪费。
更安全，事前预防是一种在公共安全事件发生前常态化条件下开展的例行性活动，具有较高的确定性、稳定性和安全性，一般不会危及人员的生命财产安全，不会干扰经济社会发展大局。事前预防是一种“平时多流汗、战时少流血”式的治理策略，突出常态长效，强调以平时工作的确定性来对冲各种公共安全事件的不确定性。与之相比，抢险救援是在公共安全事件发生后非常态条件下临时性开展的活动，其间充满了各种不确定、不稳定、不安全甚至极其危险的因素，各种情况有时耦合叠加、传导演化，抢险救援人员必须在时间紧迫、环境复杂、资源有限的条件下采取应急措施，有时还会造成人员伤亡和经济损失。
坚持预防为主是我国公共安全治理的明确要求
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把坚持预防为主摆在更加突出的位置，作出了防范化解重大风险、建设更高水平平安中国、全面推进健康中国建设等一系列重大部署，把坚持预防为主纳入新时代我国公共安全治理的明确要求和基本原则。习近平总书记在主持十八届中央政治局第二十三次集体学习时强调，“维护公共安全必须防患于未然。要坚持标本兼治，既着力解决较为突出的公共安全专项问题，又用更多精力研究解决深层次问题。要坚持关口前移，加强日常防范，加强源头治理、前端处理”；在主持十九届中央政治局第十九次集体学习时强调，“要健全风险防范化解机制，坚持从源头上防范化解重大安全风险，真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前”；在主持十九届中央政治局第二十六次集体学习时强调，“坚持把防范化解国家安全风险摆在突出位置，提高风险预见、预判能力，力争把可能带来重大风险的隐患发现和处置于萌芽状态”。
坚持预防为主的要求，体现在灾害防治、安全生产、公共卫生、社会治安防控等各个领域。在灾害防治领域，习近平总书记提出了“两个坚持、三个转变”的防灾减灾救灾理念——“坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变”。在安全生产领域，“对易发重特大事故的行业领域采取风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制，推动安全生产关口前移”。在公共卫生领域，“要坚决贯彻预防为主的卫生与健康工作方针，坚持常备不懈，将预防关口前移，避免小病酿成大疫”。在社会治安防控领域，“要增强发展的全面性、协调性、可持续性，加强保障和改善民生工作，从源头上预防和减少社会矛盾的产生”。
坚持预防为主的要求，已写入党中央有关文件和我国相关法律法规。2015年修订的《中华人民共和国国家安全法》规定，“维护国家安全，应当坚持预防为主、标本兼治”“国家健全有效预防和化解社会矛盾的体制机制，健全公共安全体系，积极预防、减少和化解社会矛盾”。2016年发布的《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》把“坚持源头防范”列为推进我国安全生产领域改革发展的基本原则之一，《中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》把“两个坚持、三个转变”列为推进我国防灾减灾救灾体制机制改革的指导思想。2021年修订的《中华人民共和国安全生产法》规定，“树牢安全发展理念，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，从源头上防范化解重大安全风险”。2024年修订的《中华人民共和国突发事件应对法》把“坚持预防为主、预防与应急相结合”列为我国突发事件应对工作应当坚持的原则之一，并列专章就突发事件预防与应急准备作出详细规定。
加快构建事前预防型公共安全治理模式
公共安全治理模式构建是一项复杂系统工程，涉及“谁来做、怎么做、做什么”等不同要素，各级党委政府、企事业单位、公众等不同主体，灾害防治、安全生产、公共卫生、社会安全以及生物安全、人工智能安全等不同领域。推动公共安全治理模式从以事件为中心的被动应对型向以风险为中心的主动预防型转变，需要系统谋划、综合施策、扎实推进。
树牢预防为主理念。理念是行动的先导。推动公共安全治理模式向事前预防转型，首先要在全社会形成注重事前预防、投入事前预防的浓厚氛围，让预防为主、关口前移、标本兼治成为全社会的思想共识和行动自觉，切实做到内化于心、外化于行。牢固树立大抓事前预防的鲜明导向，切实改变“轰轰烈烈救援得到表扬、默默无闻预防得不到重视”的现象，推动各级党政领导干部既抢险救援冲在前、表现好，更预防准备做在前、做得好。在全社会弘扬安全第一、生命至上、预防为主的理念，积极引导和鼓励广大民众从自身做起，从身边小事做起，增强“防”的意识、夯实“防”的基础、细化“防”的举措。
完善风险防控机制。事前预防强调“功夫在诗外”，关键在平时。推动公共安全治理模式向事前预防转型，要建立健全公共安全风险防控机制，力争不出现重大风险或在出现重大风险时扛得住、过得去。牢固树立安全发展理念，把维护安全贯穿国家发展各领域全过程，在发展中更多考虑风险因素。加强风险监测预警，提高对潜在公共安全风险的结构化感知和敏锐性感知能力，实现多点触发、动态跟踪、实时预警。增强风险管控能力，构建集风险对冲、风险转移、风险规避于一体，行政手段、经济手段、科技手段、社会手段等有机组合的政策工具箱，做到第一时间管控风险，最大限度降低影响和损失。
健全应急准备机制。事前预防，既要“防”，主动防范化解风险，也要“备”，做好应对各种不利冲击的思想准备和工作准备，以事前应急准备的确定性来对冲重大风险的不确定性。按照“做好较长时间应对外部环境变化的思想准备和工作准备”的要求，做好应对各种超预期不利因素反复冲击的人员、队伍、物资、装备等各方面战略预置，确保重大风险发生后及时管控到位。开展重大风险情景构建推演，针对经济社会发展过程中可能出现的各种“黑天鹅”“灰犀牛”事件进行压力测试，检验各级党委政府和全社会的风险意识、应急能力，不断增强防风险、迎挑战、抗打压的韧性。
落实安全责任制度。责任制是做好工作的“牛鼻子”。推动公共安全治理模式向事前预防转型，必须扣紧“责任链”，落实责任制，推动各级党委政府和全社会始终绷紧事前防范这根弦，切实增强有效维护和主动塑造公共安全的能力。落实“党政同责、一岗双责、失职追责”要求，推动各级党委政府和相关部门坚持安全第一、预防为主的方针，关注安全、重视安全、投入安全，把公共安全贯穿城乡规划布局、设计、建设、管理全过程。落实生产经营单位主体责任，推动落实组织机构保障责任、规章制度和操作规程保障责任、安全投入责任、教育培训责任、安全风险分级管控和隐患排查治理责任等，提升本质安全水平。
〔作者系中央党校（国家行政学院）应急管理研究院副院长、教授〕
