县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。近日召开的中央农村工作会议进一步指出，要破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，促进发展要素、各类服务更多下乡，率先在县域内破除城乡二元结构。

推进县域城镇化发展的重要意义

以县城为重要载体推进城镇化建设和城乡融合发展，目的之一是要加快县域城镇化进程和县域经济的发展。当前从总体上看，相对于工业化的发展和产业结构的演进，我国城镇化处在滞后的状态，且从区域空间结构看，我国城镇化的滞后主要不是在大城市，而是在中小城市。把县城等中小城市作为现阶段中国城镇化发展的重点，不仅有助于真正改变我国城镇化滞后的局面，而且有助于县域经济有效衔接大中城市经济，更好带动乡村振兴，优化中国城镇化的区域空间布局，促进区域经济的协调发展，进而更好发挥我国农业农村在国民经济中的“压舱石”“基本盘”“蓄水池”功能，不断增强中国经济发展韧性，提高应对复杂多变国际环境的能力，统筹国家发展与安全。

以县域城镇化作为现阶段中国城镇化发展的重点，将为农村劳动力的非农化和城镇化提供更多的选择空间，推进农村劳动力的就地城镇化、就近非农化和市民化，还将促进城乡要素的畅通流动，产业结构与就业结构的相互协调，基本公共服务对乡村的有效覆盖，进而推动我国城乡融合取得实质性的进展。这对于解决好中国新型城镇化进程中的“三个一亿人”问题，尤其是对于耕地资源和基础设施相对不足、人口分布不是很集中的山区县域经济的高质量发展，均具有重大意义。

以县域城镇化加快山区县发展的关键

首先，加快推进山区县域层面城乡一体化改革。率先破除城乡二元结构，破解县域城乡要素因公共保障制度和产权制度的城乡二元造成的流动障碍。加快落实国家和地方政府对山区县加快发展的相关支持政策，推进大中城市人才、资本、技术等要素向县域流动与配置等。

其次，加快山区县域整体规划和土地全域整治。既立足建设项目的普惠性、基础性和兜底性，又从山区实际出发，兼顾建设项目的发展性、功能性和持续性。推进山区城乡融合新社区建设，促进山区乡村基础设施和公共服务的城乡一体化和效率提升，实现山区乡村群、新社区与城镇化的有机融合，优化县域带动乡村发展的空间布局。

再次，加快山区县低收入群体“提低扩中”。要着重于产业发展就业增收的“提低扩中”、乡村存量资源激活的“提低扩中”、低收入群体根源化解的“提低扩中”，在做大山区县经济“蛋糕”的同时，不断缩小山区县居民收入差距、城乡收入差距、地区发展差距。

此外，加快山区农村集体产权制度改革。在“三权分置”制度框架下，推进农村公共保障制度和集体产权制度的联动改革；探索“三块地”（承包地、宅基地和集体建设用地）、“三变”（资源变资产、资产变股份、股份变分红）、“三挂钩”（农地挂钩、粮地挂钩、城乡挂钩）的联动改革；探寻农民资产发展权与保障权相分离、农民集体权益身份权向契约权转变、集体资产占有权向股份拥有权转变的思路与路径，以实现既赋予农民更多可交易的财产权利，又发展壮大新型农村集体经济的双重目标。

【作者为浙江大学求是特聘教授、浙江大学中国农村发展研究院首席专家】