跑道模式是一个非常形象的新提法。在“跑道”上赛跑是有别于在旷野中奔跑的。“跑道”明确了选手的努力方向，规定了达成目标的实现路径和成员需要遵守的普遍规则。对应到公共管理，我们可以把跑道模式理解为政府为了某个特定目标而采取的有组织行动方式。

为什么要重视跑道模式

组织和市场是协调一大群人集体行动的两种理想类型。其中，市场建立在每个个体分散决策的基础之上，它可以是资源配置的有效方案。但是，由于交易成本的存在，市场并不总是能够促成高效的集体行动。为此，我们需要建立有形的组织，通过集中决策、统一目标、明确分工、设置等级、出台规范、提供激励等方式，积极引导组织成员的一致行动。

真实世界的政府治理会根据实际需要混合使用市场和组织这两种方式。如在改革开放早期，我国的纵向政府间互动方式更接近于市场机制。其中，上级的主要任务是设定大致的政策目标，根据各地的目标达成情况给予反馈、奖惩。一些学者把它概括为“锦标赛模式”。

进入全面深化改革的新阶段以来，纵向政府间的互动方式开始发生变化，更加突出了“顶层设计”与“地方实践”的良性互动。跑道模式就是在省域治理中高层级政府积极落实中央顶层设计、切实引导地方治理实践的具体表现形态。它意味着上级会对下级的工作给予更加细致的引导和规范，表现为3个方面：一是紧密围绕全面深化改革的总议程设置更加综合、具体的政策目标。二是为各级政府及其部门确立行为规则和标准规范。三是不仅在结果意义上考察各地的治理绩效，还要充分了解各地的行政过程。

总的来说，跑道模式更加注重政府作为一个整体的有组织行动。对政府自身运行来说，跑道模式可以通过建立清晰的组织内部的互动规则和标准规范，增进跨部门、跨层级和跨地区的协同互动，助推形成整体智治的现代政府治理新形态。对公共治理而言，跑道模式也能够通过构建更具一致性的整体性政府，更好地满足人民群众的公共服务需求，打造适应全国统一市场的最佳营商环境，适应长三角高质量一体化发展和构建新发展格局等新发展需要。

有效实施跑道模式的关键

以“顶层设计”和“地方实践”的良性互动为目标，跑道模式的有效实施需要特别重视两个要点。

一是以变革型组织为重点，保持高水平组织理性。跑道模式隐含了组织理性的前提假设，即组织设定的目标合理，各项规则规范都能保证目标的充分实现。专业化可以成为理性化的重要来源，但专业知识理应是动态的，是经得起鲜活的实践检验的。也正因此，高水平的理性组织一定是变革型组织，它意味着组织需要以理性之光祛魅，始终以开放的态度鼓励组织成员基于实践经验共同参与优化组织目标、完善组织的制度规范和标准体系。

二是认识到理性的限度，为适应型组织留出空间。公共行政的早期理论特别重视建立普遍性规则，以便“将政府从经验性的混乱中拯救出来”。公共组织可以发挥行政人员的积极性、主动性，制度设计的关键在于如何恰当激励，而不仅仅是加大控制。

【作者为浙江大学公共管理学院教授，公共管理学院院长助理、MPA教育中心主任】